教育財政政策變形記|動車學校|高鐵學校|地鐵學校|軌道學校

發(fā)布時間:2015-07-18 01:46:25

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    堅持民本、惠及民生是公共財政的基本原則。教育財政應該保障每個受教育者的權利，這是實現(xiàn)教育公平的基石。由于我國疆域遼闊、文化多樣、經(jīng)濟懸殊等因素影響，在大一統(tǒng)的行政管理體制下，良好的教育財政政策的初衷未必能產(chǎn)生良好的政策實施效果，這應當引起教育宏觀政策制定者和研究者的關注。

一、教育公共財政政策是如何變形的？

    1. 中職免學費政策：德政下有遺憾

    中職免學費政策是近年來教育財政的一大善舉，其出發(fā)點是發(fā)展職業(yè)教育，惠及萬千學子，這一政策的實施也的確對中職發(fā)展產(chǎn)生了作用,但對溫州地區(qū)的中職發(fā)展而言，效果就一般了。溫州百姓家庭經(jīng)濟條件尚可，對中職教育的最大訴求是希望有好的辦學設施和好的辦學質(zhì)量，而不在于免除學費。對溫州這樣公共財力有限的政府而言，教育經(jīng)費只有“一碗水”——每年用于職業(yè)教育大約為14億，各種支出就在這碗“水”里勻一點。溫州全市中職學生7.2萬，每年學費減免支出約3億，平均到每個學生家庭，絕大多數(shù)家庭沒有什么感受，而中職發(fā)展的其他投入就缺斤少兩，很多發(fā)展中職內(nèi)涵、提升軟實力的政策措施變成“無米之炊”。近幾年來，溫州中職發(fā)展較為緩慢，這應該也是其中一個重要的原因。當然，這并不是否認這項惠民政策的巨大意義和積極作用，但是由于地區(qū)差異，至少對溫州這樣的地區(qū)來說，這項惠民政策是弊大于利的。

    對溫州而言，科學的資助政策應該是按家庭經(jīng)濟情況進行分類資助：家庭經(jīng)濟較好的不予資助，家庭經(jīng)濟困難的給予生活費資助，家庭經(jīng)濟特別困難的給予學費和生活費資助。這樣一來，貧困學生得到了各得其所的資助，教育經(jīng)費也花在了刀刃上。并且，實施免費政策以后，由于政府沒有全額補助，資金到位不及時，許多民辦職業(yè)學校辦學經(jīng)費緊張，甚至入不敷出，從而退出辦學市場。分類資助也有利于民辦職業(yè)學校獲得一部分學費收入。

    2. 中職教師培訓：一廂情愿的善舉

    專業(yè)師資是中職發(fā)展的關鍵，因此國家對專業(yè)師資的培訓也越來越重視，在“國培”和“省培”上投入巨大。但這項善舉在實施過程中卻常常陷入“一廂情愿”的尷尬境地，上頭熱情如火，下頭冷若冰霜。為何培訓沒有成為教師專業(yè)成長的助推器，反而成為負擔？主要原因就在于中職學校本身專業(yè)師資數(shù)量不足，“國培”、“省培”任務造成“工學矛盾”十分突出，影響了學校的正常教學秩序。比如溫州專業(yè)師資缺編率為24.1%，浙江為19.6%，許多學校專業(yè)教師缺編嚴重，一些專業(yè)總共也才兩個專業(yè)教師，都要“被參加”“國培”、“省培”，學校的教學壓力可想而知。此外，培訓內(nèi)容有時不切實際，缺少吸引力，參培師資水平參差不齊，難以因才施訓等，都導致教師、學校對參與培訓的動力不足。

    如何改變這種弄巧成拙的善舉呢？我們認為，不應當用計劃管理的方式下指標，而應該通過政府購買培訓服務等方式，由教師提意向、學校下菜單、政府出資金、優(yōu)勢院?；蚱髽I(yè)搭平臺，合作展開針對性的培訓項目?；蚴菍?ldquo;國培”、“省培”經(jīng)費以財政轉(zhuǎn)移支付的方式用于學校聘請社會能工巧匠，充實專業(yè)師資隊伍，提升師資整體水平。

    3. 教師管理：計劃扼殺了活力

    當前政府管理在中職學校專業(yè)設置、師資招聘、績效工資等方面的“計劃性”痕跡很明顯，甚至到了僵化的程度，成為制約學校發(fā)展的難題。比如在中職專業(yè)師資引進方面，由于國家對人事招考有著一套嚴格標準，對教師招考也是如此，招考大權往往掌握在組織、人事和編制部門手中，教育主管部門和學校缺少話語權。甚至有些地方的招考筆試內(nèi)容都是參照公務員考試，至于學科專業(yè)能力則一概不管，而招考范圍也只局限于師范類。“一刀切”的招聘標準造成職業(yè)學校難以招到“對口”的專業(yè)教師，更不用說社會的“能工巧匠”。各級政府為中職教育發(fā)展投入了大量的人員經(jīng)費，但是“進來的不能用，能用的進不了”,這已成為近年來中職專業(yè)教師招聘之怪現(xiàn)狀，嚴重影響了教師隊伍的整體質(zhì)量。

    4. 學前教育：決策與執(zhí)行的脫節(jié)

    決策與執(zhí)行應該是統(tǒng)一的，如果不去執(zhí)行或是無法執(zhí)行，那么決策也就失去了意義。就學前教育而言，當前的現(xiàn)狀是：頂層決策不實際，基層執(zhí)行靠選擇。各級政府不斷提高辦園標準和教師標準，從幼教事業(yè)發(fā)展的角度來說是無可非議的，但從實際執(zhí)行的角度來看，這又是充滿矛盾的。以溫州為例，假如嚴格執(zhí)行中央、省的相關規(guī)范，郊區(qū)、農(nóng)村至少有一半以上的幼兒園不符合辦園標準。對泰順、文成等一些省級欠發(fā)達縣來說，按章辦事將要取締三分之二左右的民辦幼兒園。

    再以幼兒教師標準為例，按浙江省的規(guī)定，短短四年間，溫州的持證率要從29%提高到80%，而當下幼兒教師資格考試已升級為“國考”，要求相當嚴格，通過資格認定也非“一日之功”。教師持證率達不到要求的幼兒園，必須被取締，那一半以上幼兒的入園問題如何解決？這就產(chǎn)生了矛盾。在嚴格教育執(zhí)法與保障幼兒受教育權益的權衡中，教育部門只能很無奈地采取了“選擇性執(zhí)法”。所以，中央、省級相關部門在作相關決策、出臺教育法規(guī)時，不能罔顧現(xiàn)實，一味提高標準，應該更多考慮基層差異，保持政策底線和彈性，使政策法規(guī)最大程度地具備可執(zhí)行性。

二、建立回歸學校法人主體的教育財政制度

    隨著市場經(jīng)濟體制的逐步完善，依靠宏觀調(diào)控、減少直接干預成為經(jīng)濟領域有效治理的共識。教育領域亦然?？茖W有效的教育財政管理制度絕非政府管得越細致、越具體越好，政府只有有所為有所不為，教育經(jīng)費的使用才能更有效率、更有質(zhì)量。十八屆三中全會提出，全面正確履行政府職能，建立有效的政府治理，其重點是推行管辦評分離，轉(zhuǎn)變政府職能，減少對微觀事務的管理。這一理念對教育財政管理體制具有深刻的指導意義。如何使教育財政經(jīng)費擁有善心并能結出善果，需要建立以學校法人制度為核心的責權利體系。

（一）要給政府職能劃出清晰的邊界

    建立回歸學校法人主體的教育財政制度，需要各級政府摒棄的思維是：因為我給了學校經(jīng)費，我就什么都能管。政府應該意識到，公權力是有限制的，公共管理是有邊界的。那么，政府做什么？怎么做？我認為應該從三個維度去理解：

    1. 政府履行職責要“全面”

    規(guī)劃制定、經(jīng)費劃撥、工資保障、學生資助等屬于政府職責，要責無旁貸，絕不缺位，做好“責任政府”應該做的。

    2. 政府行使權力要“設限”

    不能戀棧權力，將職權延伸過長，越位管理過多、過于具體的微觀事務，不該管的事堅決不管，扮演好“有限政府”的角色。

    3. 政府治理方式要“轉(zhuǎn)變”

     要綜合應用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務、監(jiān)督管理和政策指導等方式，注重“理”、善用“管”，改變直接管理、只“管”不“理”的行政方式，樹立“服務政府”形象。

（二）圍繞學校法人權利體系進行糾偏

    依照這三個維度去審視和觀察，當前教育公共財政政策的得失、優(yōu)劣立現(xiàn)，比如將公辦學校財務劃歸核算中心統(tǒng)一管理，教師招聘由人事部門統(tǒng)一負責，民辦學校收費由物價部門統(tǒng)一定價，招生由教育部門規(guī)定計劃，甚至通過行政手段強制推行各種文化進校園等等，這些做法已不能適應現(xiàn)代教育管理的要求。學校作為獨立的法人，應該在《義務教育法》、《教育法》、《職業(yè)教育法》等法律框架內(nèi)依法辦學，擁有完整的招生、教學、教師招聘、經(jīng)費管理等法定權限。上述行政行為顯然管理過于微觀、具體、直接，侵犯了學校的職權，導致學校法人空心化，導致良好的財政政策的初衷在落實過程中不斷變形。為此，就回歸學校法人權利體系，建立科學合理的教育財政制度，提出如下建議：

    1. 建立中職教育券制度

    國家應明確中職學費及部分事業(yè)費以教育券的形式由生源所在地財政部門發(fā)放，“券隨人走，錢按券結”，學校用教育券向市場購買兼職教師、師資培訓、學生實習、校企合作等。這樣不僅解決了教育經(jīng)費流通和管理問題，而且調(diào)動了縣級政府的辦學積極性，能夠更好地集中力量做大做強專業(yè)、提升職業(yè)教育辦學能力。

    2. 建立按編制撥款經(jīng)費制度

    公共財政要按照學校核定的編制數(shù)予以全額撥款，學校以編制數(shù)的百分之八十確定專職在崗教師數(shù)，余下百分之二十招聘兼職能工巧匠，所需費用政府予以全額購買。這樣既有利于讓學校在教師招聘方面打破戶籍、學歷等界限，擁有獨立的教師聘任權，面向社會招收本校需要的各種師資，也有利于學校按照實際情況確定具體教師數(shù)量，提高工作效率和經(jīng)費效益。

    3. 建立按需求自選的培訓經(jīng)費制度

    按需自選的培訓制度需要政府與科研院校、企業(yè)等建立購買服務制度，由科研院校、企業(yè)等承擔培訓的主體，開出培訓菜單，由教師進行自選。這樣不僅可以解決“工學矛盾”，而且更有利于激發(fā)教師的學習內(nèi)驅(qū)力，提高培訓成效。對于校內(nèi)而言，也應該從需求出發(fā)，讓教師在規(guī)則內(nèi)擁有自主選擇培訓的自由。

    4. 建立內(nèi)容公開、程序合法的監(jiān)督制度

    學校作為獨立法人，在被授予全部權利的同時，必須承擔全部責任。教育、財政、人事等部門應該就人員管理、經(jīng)費使用、建設項目等制定科學嚴密的標準、計劃和程序，并明確獎懲措施，建立內(nèi)容全程公開透明、程序嚴謹科學的監(jiān)督制度，保證教育經(jīng)費使用和管理的效益。

    總而言之，教育財政政策的制定要更接地氣、更有彈性、更加縝密。以上淺見，率性之言，請各位多多批評指正。

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